曾鈺成批評中央政策組淪為民意調查機構,是「Central Polling Unit」不是「Central Policy Unit」,而香港也沒有高質素智庫輔助施政。筆者在英國修讀政策研究,做過智庫,深表認同,香港的政策研究質素低下不是第一天的事,在回歸後每况愈下,現在更是慘不忍睹。

循證為本vs.意見主導

英國的政策研究循證為本(evidence-based)。1997年貝理雅當選,新工黨公開承諾會擺脫意識形態的指導,改革強調務實和策略,定下長遠計劃,決心令施政更現代化,以客觀證據為依據,制訂更好的公共服務,那就是公認循證為本的開始。循證為本的概念來自循證醫學(Evidence Based Medicine) ,凡事看證據,以可獲得的最佳證據來制訂政策。

港府則沿用舊式的意見主導(opinion based)方法,選擇性地使用證據,或選擇性地採用意見領袖、團體未經考驗的觀點來支持自己施政。這樣的例子不勝枚舉,例如政府想推政策時就說外國也有類似例子。新加坡填海,香港也要填海;新加坡輸入移民,香港也要移民;新加坡八成多房屋是資助公營房屋,環境很好,間隔寬敞,卻又不學。外國閒閒地幾百個電視頻道,公共商業民間百花齊放,政府卻多發一個免費電視牌也不肯。

政策移植(policy transplant)或政策轉移(policy transfer)是學院裏很大的課題,不是隨便舉幾個例子,喜歡就抄,不喜歡就算數的。

政策研究未能匡扶施政

政務官長於官僚體制,卻不諳政策研究。筆者在最低工資立法前,曾經就殘疾人士在最低工資下的處境,在2010年聯同議員及十多個團體代表會見勞工處長、副處長及政治助理。有些團體認為當時草議的法案,「殘疾僱員試工期的工資水平不可少於法定最低工資的50%」太低,希望有70%,於是我問,50%這個數字如何得來,有沒有數據或模型支持,有位一直未開腔的官員竟然說:「這份法案是我們圍內10個人閉門揼出來的,50%這個數是自己定,沒有什麼根據」。我以為政務官即使不諳科學方法,回答也會避重就輕,想不到這位官員做到那麼高級,不開口尤自可,一開口一鳴驚人,直認了黑箱作業,在座的人當場愣了。

有朋友做過基層公屋團體,也說曾經辛辛苦苦弄了一大堆數字,希望以理論和實據說服政務官,但政務官會面時好像全然不懂,一副「你講緊乜」的樣子,不知是真傻定假癡。聞說政務官內部會提拔人才去外國修讀所費不菲的公共政策研究學位,例如曾蔭權就是在納稅人的資助下就讀哈佛,為什麼政策研究的水平仍如此低下?

看過數份中央政策組委任大學教授做的研究報告或簡報,就算教授本身地位崇高,做出來的報告只是歸納現狀,例如總結回歸以來的房屋政策、形容一下天水圍的問題,流於表述,與學術論文所用的技術相距甚遠,學者的角色只是為政策背書,沒有發揮本身實力。有些則是代政府做做民調,其實民調根本毋須動用到大教授去做,教授的價值在於其真知灼見和獨立思考,民調一般研究員都做到。曾鈺成戲謔中央政策組變中央民調組,根本就是過譽,因為政府連民意也捉不到。高鐵收到13,000份反對書,解放軍中環建碼頭兩萬份,新界東北4萬多份,香港電視不獲發牌10萬人包圍立法會,有哪一樣政府聽民意?民調有利自己時就使用,失利時就視民調如浮雲,所謂的民調根本多餘。

在學術層面,一個政策適合與否,有效與否,本身不受民意左右,到立法及實行時才須顧及民意,這已經是為政者及推銷人員的工作,前期工夫做得不好,後期工作當然吃力。

學者介入是為了提供專業意見,提議和研究理應循證為本,問題是有些學者希望與政府維持良好關係,受為政者影響,左刪右改,左閃右避,或者受制於民意,那就做不到最好的政策研究,也不會有突破。另一個問題是為政者急於為自己的政策找護航,學者有真知灼見,不知有多少聽得進去。

革新政策研究刻不容緩

民間智庫水平參差不齊,雖然欠缺資金但仍有表現優秀的智庫,如政府能廣賢納諫,加以推動就能更上一層樓。有民間智庫估算本港有為數不少的棕土,有800多頃,這個數字連政府自己也沒有;又有智庫由專業人士組成,提出技術上可行的高鐵錦上路方案,與政府聘請的顧問公司分庭抗禮;也有獨立人士日以繼夜研讀政府檔案,發掘不少政策漏洞,如劉山青先生。相反,有些智庫連基本概念都搞錯,例如用宏觀經濟學的ISLM模型解說自由行對租金的影響,竟忽略香港沒有貨幣政策,貽笑大方,教壞公眾,又有社運人士及區議員亂用經濟理論支持租金管制,這都是有了互聯網後發表論述成本下降,百花齊放的結果。

這個政府不是實證主導,也不是民意主導,想起什麼就做什麼,根本不重視政策研究。

政策研究和政策推銷是兩回事,當中有聯繫,應先循證為本制訂政策,然後根據民意調整。先進國家政府重視政策研究,以科學方法主導政策制訂,願意投放資源,察納雅言,這一方面香港大為落後,必須摒棄閉門造車,銳意革新,才能改善施政。

參考資料﹕Bochel, Hugh and Duncan, Sue (2007) Making policy in theory and practice. The Policy Press, Bristol.

作者是浸會大學講師
原文載於明報觀點版

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