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(一)由維基解密談起

根據《維基解密》﹐美國領事館在香港十分活躍﹐不少香港政情都是其內部通訊內容﹐香港各界人士也是領事館的定期訪談對象﹐對此一些中聯辦駐港官員作出罕有回應﹐批評美國不應介入香港內政。究竟美國歷來對香港的政策經過什麼調整﹐香港對美國而言又有什麼戰略價值﹖

正如筆者曾於學術期刊《Journal of Comparative Asian Development》發表的英語論文所言﹐一直以來﹐研究中美關係的學者,普遍低估、甚至忽視過去美國在香港事務上的參與。這個現象,在冷戰初期尤其顯著,其時香港只被看成「中英關係的附屬物」,一般人以為美國對香港的興趣相對微弱﹐但其實香港對美國是具有高度戰略價值的﹐屬於一個超級大國和一個非國家個體之間的不對稱關係。學者丁偉、丘宏達、鄭永年等人的研究分別指出,雖然香港主權已回歸中國,但主權交替對港美關係的影響並不明確﹐港美關係還是頗為含糊。

美國對香港經濟、政治及安全的關注,可追溯到十九世紀。當時美國駐港代表主要負責聯同中國打擊鴉片貿易﹐以及商議美國在東亞設立港口基地。但正如中國學者金衛星所言:「從美國的利益角度出發,香港的重要性,自十九世紀起逐漸減弱,一直至二十世紀。」到二次大戰結束後,美國才再一次重視香港的戰略價值﹐並判斷香港的軍事價值﹐將被其外交價值取代。自此香港成了西方防止共產主義向南發展的堡壘、美國通往共產中國的踏腳處﹐而金衛星、王為民等中國學者甚至認為,在某些方面,香港成了一個推翻共產中國的重要基地。為了維持美國在香港的影響力,美國於一九四九年在其駐港領事館成立一個資訊服務部門﹐其中一個目的,就是宣傳美國的民主價值觀念﹐其相關行動定義廣泛﹐一直成了北京的眼中釘。近日北京駐港官員指美國駐港領事館的人員數目多得異乎尋常﹐就可追溯至上述背景。

六十年代起,香港對美國來說,更有了經濟的重要性﹐其時港美之間的經濟互動大幅增長,美國在香港的投資相當顯著。另一方面,香港除了是美國戰略性探索共產中國背景的資訊中心,也成了越戰期間美國海軍艦隻的後勤基地及休憩娛樂的中心。這時候﹐美國與香港的關係更難切割﹐而接待美軍的經驗﹐成了不少上一代港人的集體回憶。到了中英雙方就香港前途進行談判﹐由於雙方表面上均不願引入第三國家參與,因此在談判過程中,美國一直保持低調。但是美國的低調,並不代表它對中英談判的影響和結論漠不關心。相反地,美國給予《中英聯合聲明》正面回應之余,多次重申美國在香港的未來持有重大的利害關係﹐而不少美方人員都暗示一天民主化和人權等問題尚未解決,香港仍然會引起國際爭論。

六四事件後﹐在上述背景下﹐美國國會通過了《美國─香港政策法》。它不是一份條約,而是被美國國會議員當作為香港經濟及政制發展的常年報告。然而,《政策法》仍然為港美之間的互動﹐奠定了非常具體並受法律約束的基礎,自此美國在香港回歸後十年﹐有了公開評價香港狀況的官方平臺。

(二)《美國─香港政策法》

若要從理論框架了解《美國-香港政策法》,有幾點是必須注意的。首先,《政策法》重申維持香港擁有《國際公民與政治權利公約》及《經濟、社會、文化權利國際公約》保障的民權的重要性。從第一份《美國─香港政策法報告》起,一直到最後一份公佈的報告,香港民主發展和人權的進度一直被美國監察著:「美國對世界各地的人權保護和民主機構的推廣相當重視。美國有責任在香港宣傳民主價值觀念、確保港人治港和支持邁向普選的穩定發展。香港人有著許多與美國民眾相同的價值觀念和關注,也建造了一個基於法治及尊重公民自由的香港社會。」美國前駐香港總領事郭明瀚重申了美國國務院的立場,他表示:「人民要求的,是一個考慮到人民利益、負責任和高透明度的法治政府。因此,更大規模的民主能夠促進穩定」。郭明瀚的立場,與曾接受筆者訪問、美國駐香港領事館公共事務部主任理查德.史德斯的論點大同小異。

報告中﹐有關人權及民主發展的部份,最能充分表現出美國政府對自由主義的堅持﹐以及突出中國內地與香港在政治體制、規範及價值觀念上的分歧。這些分歧﹐讓美國反而比中國接近香港的核心價值。美國手持了這張「皇牌」,就得到了切入內地同一議題的話語權﹐通過希望中國允許香港保留上述特色,來促進中國同方向的改變。對此﹐華府覺得是順理成章﹐但北京自然是難以接受的。

此外﹐《政策法》包含了自由現實主義戰略的另一個基本特徵,就是對經濟開放自由和資訊自由的重視﹐並以此來說服北京維繫美國的特殊角色。港美雙邊貿易並沒有隨著回歸而減少﹐反而由一九九四年的二百一十億美元﹐增長至一九九七年的二百四十億美元。根據香港特別行政區政府統計處的數據報告,美國在香港回歸後﹐依然是香港的第三大貿易夥伴。這些數字能否證明港美經濟相互依存的日益加深,還是一個備受爭議的議題,畢竟美國經濟不大可能依賴港美之間的貿易﹔可是,從香港的角度看,美國在香港的投資卻實在重要﹐因此《政策法》若能對香港營商環境加以美言﹐這是香港乃至北京都樂見的。

在這層面﹐美國對香港倒是高度肯定的﹐例其中一份《美國─香港政策法報告》指出:香港仍然是世界上最開放的經濟體系之一,而美國公司繼續對香港商業環境感到樂觀。這包括香港自治和公正的法律制度、資訊的自由流動、低稅收及發達的基礎設施。香港美國商會於二零零四年年終進行調查,其中百分之九十七的受訪會員表示,預測未來三年、每一年的商業環境,將會達到「優」或「滿意」的水平。美國及其他外國公司依然認為,作為中國及亞洲地區指揮地標的香港相當有吸引力。香港經濟對美國的貢獻﹐也得到前美國財長勞倫斯.桑默斯的直接肯定。但這份肯定﹐最後還是回到政治議題去的﹐因為美方認為經濟自由與其他範疇的自由﹐都是民主的基礎:「經濟自由與其他方面的自由之間,沒有存在任何防火牆﹔資訊自由流動,對自由社會、自由市場、強壯的金融體系是不可缺的。資訊自由流動對於香港、中國的繁榮﹐都是十分重要的。」

(三):美國對香港政改的態度

然而﹐若假定美國對香港的關注只局限在《香港政策法》的官方內容﹐也是不設實際的。根據這法案﹐美國一般不談超越基本法賦予的香港自治範圍﹐不談香港民主和內地民主互動﹐只會淘空一切內涵支持民主﹕「加快民主進程符合香港最佳利益,美方支持香港透過改革選舉制度及普選加速民主化,並相信一個高度自治及法治的公開社會是香港保持繁榮穩定的必要因素」﹐這是美國駐港官員的官方立論。但是就香港近年出現的兩次政改方案﹐美國卻作出了大為不同的姿態﹐顯示了美國在香港政策不但扮演了一定角色﹐而且這角色甚至可能在關鍵時刻發揮影響力。

話說2005年﹐香港特區政府推出政改方案﹐被泛民主派所否決﹐美國當時的官方回應是「香港市民和政府應該根據《基本法》決定政制改革的步伐」﹐這是國務院外交部發言人麥科馬克的官話﹐也是香港民主派領袖李柱銘一行到美國拜訪賴斯時所獲的說法。然而﹐美國還是被北京認為與香港民主派一起反對方案﹐原因包括﹕(1)李柱銘拜訪美國﹐被北京視為「漢奸」﹐國務卿賴斯跨級別接見﹐已是表態﹔(2)賴斯說「強烈支持香港推行民主及普選」﹐仍是空話﹐但也超越了低調的傳統﹔(3)眾議院國際關係委員會主席海德曾對政改方案表示「失望」﹐雖然後來說是「曲解」﹐但訊息已廣泛傳遞﹔(4)中聯辦副主任李剛警告美國領事不要對政改「說三道四」﹐反映北京認為美國早已不是旁觀者。

到了2010年﹐香港特區政府再提出內容分別不算太大的政改方案﹐這次形勢急轉直下。新任美國駐華大使6月訪港﹐在一個晚宴對此作出了指標性發言﹐居然預測政改方案「將會通過」﹐又親口說出區議會方案、增加十席等細節﹐並「肯定」它們對落實普選有正面作用。2005年賴斯對香港民主表同情﹐2010年美國大使面對同一方案﹐卻「有信心爭議性議題可達成共識」。這和以往美國不引述香港枝節、不作預測性表態、不演繹如何促進普選這「三不」默契背道而馳﹐當時筆者在座﹐印象特深。方案通過後﹐美國表示歡迎﹐北京沒有警告不要說三道四﹐愛國媒體更高調報導「美國支持政改」。連北京一貫認為與美國關係密切的媒體《蘋果日報》也在關鍵時刻逆轉性支持方案﹐同一集團的雜誌卻在同期社論唱反調﹐一切十分不尋常﹐充滿著懸念。

對比下﹐英國的態度則相對劃一。2005年﹐英國駐港總領事說「改革建議明顯未能滿足期望07、08年普選的人,但香港正朝這方向前走一步」﹐暗示方案可接受﹔2010年﹐外相夏偉林說「方案令爭取終極普選的人失望,但仍可讓普選時間表進展」﹐如出一轍。2005年﹐英國批評北京干預一國兩制﹐2010年英國說功能組別應在2020年取消﹐北京均視之為倫敦認可的前提。反而美國駐港領事被問及功能組別時多番迴避﹕「民主沒有既定的模式可循,但卻存在一些至關重要的概念」﹐「是否合乎民主應由香港內部達成共識」……

上述落差對香港公眾而言並不明顯﹐但對居中人而言﹐足以在政圈內產生震撼﹐並由此產生了兩個說法。第一個說法相信北京為瓦解香港的泛民主派佈局多年﹐不惜在幕後拉攏華府﹐成功爭取美國運用影響力協助方案通過。另一個說法則認為北京強硬派其實希望方案拉倒﹐以免香港出現不穩定因素﹐美國卻發現激進而不熟悉的民主勢力已在港冒起﹐一旦方案否決﹐與他們友好的溫和民主派就可能失去能量﹐於是通過「義助」﹐讓對手啞子吃黃連。誰是誰非﹐就得自行判斷了。

以上港美互動不止是密室政治﹐也帶來了港美關係的根本改變﹐我們可簡述如下﹕

1) 經此一役﹐昔日香港政客直接邀請美國參與香港事務的民間手法大受打擊﹐香港新一代會視之為禁忌﹐以往李柱銘一代的國際聯繫格局面臨終結﹐相似個別人士會受到進一步孤立﹐北京會視之為民心回顧的勝利。

2) 北京希望泛民和外國完全脫鉤﹐卻不相信這目標會立刻達成﹐因此要重新標籤某些香港政客為美國的新代言人。沒有了李柱銘等人與美國的公開聯繫﹐北京如何看待「激進但沒有外國背景的反對黨」和「較溫和但背景可疑的反對黨」﹐足以對特區政情一錘定音。

3) 昔日個別美國議員關心香港﹐但未來美國涉港政策會由行政、情治機關主導﹐民意元素越來越弱。當美國國會議員發現香港對他們個人的仕途沒有利益可言﹐國際社會對香港的公開關注度就會逐漸降低﹐結果香港的國際化可能逐步退減。但北京是不會和美就處理香港事務達成完全默契的﹐因此中美就香港問題所表露的猜疑﹐還會繼續存在。

4) 北京深信美國的取態與方案民主成份無關﹐而純粹是國家利益層面的評估。北京決定對港政策時﹐重點也不全是港人﹐而會有相當比重算計美國。因此香港是否再推出爭議性的國家安全條例立法﹐非但要看民情﹐還得看中美關係。

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