有關香港公共開支的爭論,由來已久;最近加入戰團的,有金管局前總裁任志剛。任志剛過去5年蟄伏,很少在公眾平台發表意見,今年初特首選舉他成為林鄭月娥助選團成員。林鄭月娥當選之後他出任行政會議成員。上周四,他復出發表觀點文章〈香港公共財政管理〉,演繹《基本法》第107 條,並批評「過去10 年,政府一直採取『守財奴』政策,導致大量盈餘出現,拖着經濟後腿,可說是穩健有餘,進取不足,亦不合時宜」。

任志剛從港英年代的金融科做起,然後掌金管局達16年,一直以來他的公開評論都講金融,絕少觸及公共財政。金融範疇「專業性」比較強,較少受政治影響,傳統上中央銀行更以其「獨立地位」為傲——當然, 「獨立」只是相對而言,央行的貨幣政策要有延續性,故此要盡量減少受短期的政治波動(如政府換屆)左右。公共財政則不同, 「政治性」強得多,公共開支如何分配、哪一個階層可以受惠多些,往往視乎政府的管治理念和價值取向,沒有放諸四海皆準的「真理」!是否因為身分轉換,任志剛開始由金融轉論公共財政?

任志剛文章目的何在?

林鄭月娥在她的競選政綱中提出「理財新哲學」,要「把握機遇,投資未來」、要「及時投放資源,防患於未然」、要「有效運用財務措施,促進經濟和社會發展」。要落實這些目標,都需要增加公共開支、投入更多公帑。競選期間,支持林鄭月娥、批評另一候選人曾俊華的,主要也是集中在公共財政,批曾者就如任志剛所指,過去幾年政府的財政管理猶如「守財奴」,不思進取。

林鄭月娥勝出選舉,這場有關公共開支的爭論其實已經結束,因為新一屆政府可以按特首的「理財新哲學」管理公共財政;具體執行的,是財政司長陳茂波。陳茂波在上屆政府結束前幾個月已經接任「財爺」,而眾所周知陳是前特首梁振英的「親密戰友」。梁政府的支持者都不時批評曾俊華是「守財奴」,由陳茂波接任財政司長,大家都預期政府會改變過去的理財方式。而林鄭月娥上台之後,陳茂波續任,政府的公共開支更「進取」已無懸念,政府內也看不見有任何阻力。既然如此,任志剛的文章目的何在?是要「提點」財政司長?還是擔心社會上仍有「守財奴」的支持者,要及早為政府鳴鑼開道?

所謂守財奴政策其實子虛烏有

過去對基本法第107條闡釋的文字甚多,任志剛的文章幾乎毫無新意。他說「過去10 年,政府一直採取『守財奴』政策」,既不符事實,說法也有毛病。過去10年,前5年的特首是曾蔭權,他提出十大基建,大灑金錢,現在還爭拗不絕的廣深港高鐵香港段更被批評為「全球最貴的高鐵」(26 公里、耗資844 億元)。這樣大手筆投資基建,怎可以叫「守財奴」?後5年是梁振英,他大搞扶貧安老,社福開支過去5年增加了逾七成,難道這也是「守財奴」?至於政府公共開支,從2008/09 年度的3346 億元,增至2016/17年度的5007億元,這絕非「守財奴」政策。而長此以往,香港將會陷入結構財赤。

事實上任何政府都不會用「守財奴」的政策。由選舉產生的政府會傾向不顧一切增加開支以收買人心,甚至不惜連年赤字,希望爭取在選舉中勝出。因為有這種「因果關係」,才產生了「憲法經濟學」,以立法規限政府開支的學術流派(第107條亦源於此)。也有不恤民情、把公帑轉為私產的,那是腐敗政權,也不是「守財奴」。想說的是,沒有一個政府會蠢得只會守財而不用,所謂「守財奴」政策,其實是子虛烏有!

基本法第107 條所說的「財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值(GDP)的增長率相適應」,早在港英年代已經實行。上世紀60年代市民不斷要求政府提供更多公共服務,而政府則堅持量入為出。由於爭論不休,以公共開支佔GDP 20%為上限,便成為當時的所謂財政紀律。但到了夏鼎基及彭勵治年代,港英政府已不再設公營部門開支上限(因麥理浩的「新政」令「上限」無法維持),反而在1980年代草擬基本法時有草委不斷要求把20%的公營部門開支上限寫入成為條文,以抗衡民選立法會可能出現大派「免費午餐」的後果(可參考鄧樹雄博士網誌「香港公共財政研究」,2013年3月)。

要不要維持公共開支(佔GDP比例)的上限,或維持在某一個水平,在落實「理財新哲學」之際,政府應該提供一個答案,可惜任志剛文章對此沒有提出任何建議。過去10年政府公共開支增長一直都在GDP增長之上,按過去的增長速度,公共開支將愈來愈拋離經濟增長,如果不以20%為上限,任志剛認為這個比例應在什麼水平?

任應為公眾提供兩個答案

任志剛「守住」香港聯繫匯率多年,熟悉金融市場,以他的經驗去談公共財政,除了政府開支上限,他還應該為公眾提供兩個答案:第一,香港到底是否還需要維持聯匯?他在任時力陳聯匯的好處、對香港如何有利,絕對不能動,但落任後卻在2012年6月發表文章〈香港貨幣體制的未來〉, 「打倒昨日之我」,認為政府應檢討甚至可考慮改動聯繫匯率。任志剛現在是特首顧問,到底他認為聯匯還是否需要?若如任志剛所言,香港不用再維持聯匯,可以從外匯基金(2017年6月底計高達4080億美元)釋出為支持聯匯的儲備達數千億元之數,肯定有助政府推行各項建設和社會計劃!

其次,任志剛在文中指: 「在編製每一個年度的財政預算案時,便需要……審時度勢,作出最佳的經濟周期性判斷。」經歷了幾次金融風暴、央行為救經濟以各種非常手段干預市場,到底所謂「經濟周期」出現了什麼變化?怎樣才算一個經濟周期?以香港目前失業率、樓價、股市表現,經濟並不算差,政府是否還要用「逆周期」的方法大舉動用公帑推動經濟增長?相信很多人都希望任志剛能分享他的高見。

沒有普選、沒有清晰的民意授權,政府運用公帑時傾向謹慎、守住一些明確的原則和紀律,總比經常念着「為香港好」的口號就豪擲公帑大搞建設,肯定要穩妥得多。

作者是資深傳媒人

明報,A18,齊物論,2017-08-09

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